서대문구의회

제264회 임시회

서울특별시 서대문구립도서관 설치 및 운영 조례 일부개정조례안

검   토   보   고   서

2020.  9.  22.

행 정 복 지 위 원 회

전 문 위 원

서울특별시 서대문구립도서관 설치 및 운영 조례 일부개정조례안

검    토    보    고

1. 회부경위

가. 의안번호 : 제217호

나. 제 안 자 : 서울특별시 서대문구청장

다. 제안일자 : 2020년 8월 21일

라. 회부일자 : 2020년 8월 21일

2. 개정이유

「서울특별시 서대문구립도서관 설치 및 운영 조례」의 사용료 반환규정이 과오납액 등 반환의무가 있는 경우를 제외하지 않고 모든 경우에 반환하지 않도록 규정하고 있어, 이를 정비함으로써 구립도서관 이용자 등의 권익을 보장하고자 함.

3. 주요내용

가. 사용료 반환 규정 변경 (안 제13조)

- 사용료 미반환 원칙 규정 → 반환사유 예시규정으로 개정

4. 참고사항

가. 관계법령

- 「도서관법」제1조 및 제33조 및 같은 법 시행령 제19조

-「민법」제741조

나. 예산조치 : 별도조치 필요 없음

다. 기    타

1) 입법예고(2020. 7. 17. ～ 2020. 8. 6.) 결과 제출된 의견 없음

2) 규제심사: 규제 신설·폐지 없음

3) 부패영향평가 : 원안동의

4) 성별영향평가 : 원안동의

5. 검토 의견(전문위원 박승락)

가. 본 조례개정안의 배경

❍ 2019년 6월, 행정안전부는 “지자체 적극행정 유도를 위한 자치법규상 공공요금 미반환규정 정비계획”을 발표하여 법령위반이나 소극행정으로 인하여 공공요금 미반환규정을 정비하도록 하였음.

❍ 그 주요내용은, 이용자가 납부한 사용료에 대하여 법적 반환의무가 있는 경우에도 조례로 반환하지 않도록 규정하여 상위법령에 위반되는 경우와, 반환의무가 있는지 불분명하거나 반환해도 지자체의 손해가 없어 반환하는 것이 바람직한 경우까지 미반환규정을 근거로 반환을 거부함으로써 국민권익을 보장하지 못하는 문제점을 해소하기 위하여 자치법규를 정비하라는 것임.

개별 법령에 따라 반환의무가 규정되어 있는 예로는 「공유재산 및 물품 관리법」제82조, 「하천법」제68조 등이 있고, 개별 법령이 없는 경우에는 「민법」제741조가 적용됨.

「공유재산 및 물품 관리법」제82조(과오납금 반환가산금) 지방자치단체가 과오납된 공유재산의 사용료ㆍ대부료ㆍ매각대금 또는 변상금을 반환하는 경우에는 과오납된 날의 다음 날부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 반환하여야 한다

「하천법」제68조(잘못 납부된 부담금 등의 반환) 하천관리청 또는 환경부장관은 잘못 납부된 부담금ㆍ점용료ㆍ사용료 및 변상금 그 밖의 납부금을 반환할 경우 잘못 납부된 날(분할 납부시에는 최종 납부한 날을 말한다)의 다음날부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 반환하여야 한다.

「민법」제741조 (부당이득의 내용) 법률상 원인없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다.

❍ 반환을 하지 않을 특별한 이유가 없음에도 단지 미반환규정을 근거로 반환하지 않는다면 부당하게 주민의 권익을 침해하고 불편을 초래한다는 점에서 그 규정은 정당성이 약한 규정일 것이므로 이같은 정비는 바람직한 방향임. 본 개정안은 위 정비계획에서 제시한 바에 따라 원칙적 미반환 및 예외적 반환으로 규정한 것을 예시적 반환사유 규정으로 개정하려는 것으로서 법령 위반 등의 문제는 없다고 판단됨.

나. 사용료 등의 개념과 구분

❍ 「지방자치법」 제3절은 ‘수입과 지출’에 대해 규정하면서 제135조(지방세), 제136조(사용료), 제137조(수수료), 제138조(분담금) 등을 각각 규정하고 있음.

제135조(지방세) 지방자치단체는 법률로 정하는 바에 따라 지방세를 부과ㆍ징수할 수 있다.

제136조(사용료) 지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있다.

제137조(수수료) ① 지방자치단체는 그 지방자치단체의 사무가 특정인을 위한 것이면 그 사무에 대하여 수수료를 징수할 수 있다.

② 지방자치단체는 국가나 다른 지방자치단체의 위임사무가 특정인을 위한 것이면 그 사무에 대하여 수수료를 징수할 수 있다.

③ 제2항에 따른 수수료는 그 지방자치단체의 수입으로 한다. 다만, 법령에 달리 정하여진 경우에는 그러하지 아니하다.

제138조(분담금) 지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.

❍ ‘사용료’는 공공시설의 이용에 대한 반대급부를 지칭하는 용어로서, 공공시설의 이용은 해당 공공시설로부터 받는 서비스도 포함되므로 공단입장료, 화장장 사용료, 공립학교 수업료, 공공병원의 진료비, 지하철도의 운임, 수도요금이 포함되고,

[자치법규 입안 길라잡이](법제처, 2018) p.176

❍ ‘수수료’는 특정인을 위한 행정서비스의 반대급부로서 각종 민원서류 발급이나 인허가 비용 등이 해당됨.

❍ 실제로는 사용료와 수수료를 명확히 구분하기 어려운 경우도 있으나, 사용료는 특정인이 공공시설(또는 해당 공공시설이 제공하는 서비스)을 이용함으로써 발생하는데 비하여 수수료는 지방자치단체가 특정인을 위하여 특정한 서비스를 제공하는 비용을 보상하는 요금으로 구분하는 견해도 있음.

<사용료·수수료 요율체계에 관한 연구>(주운현, 2005) p.23 참조

❍ 한편, 지방자치단체의 시설 이용이나 서비스에 대한 사용료·수수료·분담금의 징수는 대표적인 자치사무로서 조례로 정하게 되며 다만, 국가가 위임한 사무인 경우나 자치사무라 하더라도 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료는 대통령령으로 정하는 표준금액으로 지방자치단체가 징수하되 그 표준금액의 50% 범위에서 조례로 가감할 수 있음.

「지방자치법 제139조제1항 단서에 따른 전국적 통일이 필요한 수수료의 징수기준에 관한 규정」(대통령령 제29498호) 제2조에 따른 별표에서는 수수료의 종류와 표준금액에 관해 ‘게임제작업 등록신청 수수료’ 등 182가지의 수수료를 규정하고 있음.

제139조(사용료의 징수조례 등) ① 사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다. 다만, 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되, 지방자치단체가 다른 금액으로 징수하고자 하는 경우에는 표준금액의 100분의 50의 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다.

②, ③ (생략)

다. 우리 구 현행조례의 사용료 규정 검토

❍ 현행 「서울특별시 서대문구립도서관 설치 및 운영 조례」는 제11조부터 제13조에서 사용료 등(사용료, 수수료, 수강료)과 사용료 면제, 사용료 반환을 각각 규정하고 있음.

❍ 현행 조례 제11조는 “사용료 등”이라는 제목으로 사용료와 수수료(제1항), 수강료(제2항)을 각각 구분하여 규정하고 있는데, 수강료는 사용료의 범주에 포함되는 개념이지만 제1항의 사용료는 사실상 시설대관료만 가리키고, 시설대관료·수강료·수수료를 모두 포함한 의미로 “사용료 등”이라는 표현을 사용하는 방식을 취하고 있음(첨부자료 : 현행 조례 [별표 2]참조).

❍ 이런 규정방식은 그 자체만으로 문제라고 볼 수는 없지만, 본 개정안의 내용인 제13조는 “사용료 등 반환”이 아니라 “사용료 반환”을 규정하고 있다보니 시설대관료 외에 수강료에는 적용되지 않는 결과가 발생할 수 있음. 이는 본 개정안의 취지가 일부에만 적용되는 것이므로 수정이 필요할 것으로 판단됨.

라. 서대문구립도서관의 사용료 현황

❍ 관내 도서관은 작은도서관을 포함하여 총 40개소이고 본 조례의 적용을 받는 구립도서관은 이진아기념도서관, 남가좌새롬어린이도서관, 홍은도담도서관 등 3개소임.

공립 작은도서관의 경우, 서대문구청장이 설립·운영하는 시설이지만 본 조례가 아니라 「서울특별시 서대문구 작은도서관 설치·운영 및 지원에 관한 조례」의 적용을 받음.

<서대문구 도서관 현황>

계	시립	구립	작은도서관		스마트도서관	장애인도서관(사립) 영광시각장애인모바일점자도서관, 세검정로 78-19, 서대문장애인가족지원센터 내	전문도서관 SF&판타지도서관, 증가로29 (사립)
			공립	사립
40	1	3	14	17	3	1	1

❍ 구립도서관의 최근 3년간 사용료(대관료) 수입내역은 다음과 같으며 반환내역은 없음.

서대문구립도서관 3개년(2017~2019) 사용료 수입내역

	2017	2018	2019
대관 수입	2,080,000	100,000	-
이진아기념도서관	1,980,000 (인문학강의 강의실 시설사용료*)	-	-
홍은도담도서관	100,000 (대통령선거 투표소 사용료)	100,000 ( 다목적실 사용료-워크숍)	-
남가좌새롬어린이도서관	-	-	-

* 한 출판사에서 인문학 강의를 위해 다목적실을 장기 대관

❍ 반면, 구립도서관에서 진행한 문화강좌 등의 수강료 수입내역과 환불내역은 다음과 같음.

서대문구립도서관 3개년(2017~2019) 프로그램 수입내역

	2017	2018	2019
프로그램 수입	258,109,070	230,550,180	235,660,820
이진아기념도서관 <문화 프로그램>	227,789,070	220,970,180	233,060,820
이진아기념도서관 <인문학 프로그램>	26,900,000	6,720,000	-
홍은도담도서관	1,440,000	1,750,000	1,190,000
남가좌새롬어린이도서관	1,980,000	1,110,000	1,410,000

연도	합계
	건수	금액(원)
2019년	504	22,475,920
2018년	439	22,995,610
2017년	520	18,718,060

서대문구립도서관 3개년(2017~2019) 수강료 환불내역(3개 도서관 합산)

마. 종합 검토의견

❍ 구립도서관의 사용료 수입 중 시설대관료 내역은 미미한 반면 프로그램 수강료 수입이 다수를 차지하고 있고 반환 사례도 수강료에서만 발생하고 있으므로, 근거없는 미반환규정을 정비하여 주민의 권익을 보호하고자 하는 본 개정안의 취지를 살리려면 수강료를 포함하여 규정하는 것이 바람직할 것임.

❍ 또한, 현재 사용료(시설대관료) 반환규정은 조례로, 수강료의 반환은 구립도서관 내부방침으로 규율하는 것도 바람직하지 않다는 점에서도 수강료를 포함하여 규정할 필요가 있음.

❍ 이 경우 기본적인 사항은 조례에 직접 규정하되 세부적인 기준은 구청장이 따로 정하도록 위임규정을 두는 방법으로 수정하는 방안히 효과적이라고 판단됨.(첨부자료 : 수정안 예시 참조)

이상으로 「서울특별시 서대문구립도서관 설치 및 운영 조례 일부개정조례안」에 대한 검토보고를 모두 마치겠습니다.

[첨부자료] 서울특별시 서대문구립도서관 설치 및 운영 조례

〔별표 2〕(개정 2011.2.16., 2015.6.3.)

사용료 및 수수료(제11조 관련)

1. 사용료

구분	기준	금액	비고
다목적실	1회 3시간	50,000원	다만, 독서프로그램, 문화강좌 등 독서․문화 프로그램이 없는 시간대에 사용 가능
문화사랑방	〃	30,000원
강의실	〃	30,000원
문화창작실	〃	30,000원

2. 수수료

구분	규격	금액(1면당)	비고
복 사(전자복사기) 및 인 쇄(프린터기)	A4	30원	저작권법에 위반되지 않는 범위에서 개인이 직접 복사 및 인쇄

[첨부자료] 수정안 예시

현 행	개 정 안	수 정 안
제13조(사용료 반환) 이미 납부한 사용료는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 반환하지 아니한다.	제13조(사용료 반환) ------------------------------------------- 경우에는 사용료 등의 일부 또는 전부를 반환하여야 한다.	제13조(사용료 등 반환) ① -------사용료 등은---------------------------- (개정안과 동일).
1. 천재지변, 그 밖에 불가항력의 사유로 시설사용이 불가능한 경우에는 사용료 전액을 반환한다.	1. ------------------------- ------------------- 경우 : 사용료의 전액	1. ------------------------- ------------------- 경우 : 전액
2. 시설사용승낙을 받은 자가 사용개시 7일 전까지 사용하지 아니할 것임을 신고한 경우 사용료 전액을 반환하며, 사용개시일 전까지 신고한 경우에는 사용료의 10%를 위약금으로 공제한 나머지 금액을 반환한다.	2. 사용개시일 5일 전까지 사용승인 취소를 신청하는 경우 : 사용료 전액	2. 사용개시일 5일 전까지 사용승인 취소를 신청하는 경우 : 전액
<신 설>	3. 사용개시일 1일 전까지 사용승인 취소를 신청하는 경우 : 사용료의 10%에 해당하는 금액을 공제한 나머지 금액	3. 사용개시일(강좌개시일) 1일 전까지 사용승인 취소를 신청하는 경우 : 사용료 등의 10%에 해당하는 금액을 공제한 나머지 금액
<신 설>	4. 도서관 사정으로 사용이 취소 또는 정지된 경우 : 사용료 전액	4. 도서관 사정으로 사용 또는 강좌가 취소되거나 정지된 경우 : 전액
<신 설>	5. 과오납(過誤納)한 경우 : 사용료 전액	5. 과오납(過誤納)한 경우 : 전액
<신 설>		② 구청장은 제1항의 규정에 반하지 않는 범위에서 사용료 등 반환의 세부기준을 따로 정할 수 있다.

※현행 조례에서 사용되는 “사용료”가 사실상 시설대관료를 가리키는 방식은 유지하되 수강료도 포함하기 위한 “사용료 등”이라는 용어로 수정하는 것임.